S'inspirant du modèle judiciaire les
conférences de citoyens peuvent
trouver une place dans le cadre constitutionnel actuel. Elles renouvellent
la réflexion sur les régimes politiques et ont montré
leur efficacité pour résoudre
des questions réputées 'complexes'. Leurs principes de fonctionnement
mettent en évidence les entraves actuels à la démocratie,
dictature de l'urgence, omniprésence de jargons hermétiques.
Des conférences de consensus dans le cadre
actuel
Si l'on analyse les modes de fonctionnement des trois pouvoirs : exécutif,
législatif et judiciaire, on peut remarquer que l'un au moins de
ces pouvoirs utilise depuis longtemps la formule. En fait il en est même
l'origine car la conférence de citoyens s'inspire directement de
la tradition judiciaire. Dans le cas de la
France, les jurys d'assise jugent les délits graves et dans ce genre
de procédure il est interdit de faire appel de la décision
du jury. On peut faire remarquer qu'à l'évidence un jury peut
se tromper, il n'en reste pas moins que nous avons bien là dans les
principes fondamentaux de notre démocratie la reconnaissance de la
légitimité reconnue à
un petit groupe issu du peuple par des moyens non électifs de se
prononcer au nom du peuple français. Il est donc aisément
concevable que ce système voie son champ de compétence étendu
pour décider de choix technologiques ou de questions de politique
énergétique.
Dans un essai incisif intitulé 'l'emblème démocratique'
François de Bernard en s'appuyant notamment sur les réflexions
d'Aristote juge durement le régime français
actuel en dénonçant son fonctionnement fondamentalement oligarchique.
Sa critique se fonde sur une définition de base assez simple des
critères de la démocratie : est
démocratie un régime dans lequel la probabilité pour
chacun d'être tour à tour gouvernant et gouverné est
la même. Il est évidemment difficile dans des sociétés
beaucoup plus grandes d'appliquer ces principes, néanmoins ils nous
aident à nous interroger sur le degré de 'démocratie'
de notre régime actuel. Disons le tout net : certains 'citoyens'
n'ont absolument aucune chance d'être un jour gouvernant quand d'autres
le sont par profession. On peut aisément imaginer les dérives
d'un tel système dans lequel se crée une 'classe'
de gouvernants et une classe de gouvernés, les gouvernants
sacrifiant nécessairement les enjeux à long terme à
la nécessité à court terme
de se faire élire.
Je vais maintenant m'attacher à démontrer en quoi les conférences
de citoyens sont des outils imparfaits mais beaucoup plus robustes que ne
l'imaginent leurs détracteurs et montrer en quoi ils offrent une
réponse originale aux impasses du régime actuel.
De la notion de compétence
Première critique généralement formulée, la
question de la compétence. Un jury populaire est-il à même
de se pencher sur des questions concernant par exemple la science ou les
politiques énergétiques ? Sera-t-il capable de comprendre
des problèmes complexes ?
Avant de répondre il est intéressant d'observer le cas concret
de la conférence sur les OGMs qui a
eu lieu en France. Patrick Legrand, membre du conseil économique
et social et observateur de la conférence rapporte que les administrateurs
de l'assemblée chargés d'organiser la conférence eurent
trois surprises. La première c'est que les personnes choisies (le
panel) s'étaient déplacées (même un week-end),
deuxièmement qu'elles avaient écouté sérieusement
et avaient compris les enjeux assez facilement, troisièmement qu'elles
avaient refusé l'aide qu'on leur proposait pour rédiger leur
compte-rendu. J'ajouterai que ce compte rendu était certes discutable
mais qu'il s'agissait de l'une des prises de paroles publiques les plus
équilibrées, les plus sereines et les plus raisonnables que
l'on a pu entendre sur ce dossier.
La foi dans la démocratie et la préférence qu'on lui
porte par rapport à un gouvernement d'experts et de professionnels
repose au fond sur une idée qui peut apparaître comme un paradoxe
: c'est l'idée que des points de vue faux (ou simplement partiels)
en se confrontant engendrent une opinion 'vraie'. Cela peut s'expliquer
très simplement par la nature même des questions politiques.
La plupart des décisions politiques n'ont rien à voir avec
la résolution d'un problème de mécanique pour lequel
si je connais les données il m'est possible de trouver la solution.
La bonne analyse d'un problème politique est d'abord basée
sur une bonne connaissance de l'ensemble des enjeux,
des perceptions et des points de vues des parties, lesquelles ne sont pas
toujours connus des experts car ceux-ci sont
souvent issu d'un milieu restreint (quand ils ne sont pas juges et parties
!) dont l'angle d'attaque du problème est restreint : en d'autres
termes le problème n'est pas la qualité de la réponse
qu'ils apportent mais la manière tronquée dont ils posent
et formulent la question. Or, quelle meilleure méthode existe-t-il
pour faire l'inventaire des points de vue que
d'avoir justement des citoyens 'ordinaires' qui peuvent se faire l'écho
de voix et de préoccupations souvent ignorées ou négligées
par les 'experts ? En fait les jury de citoyens posent généralement
mieux les questions que les experts. Ainsi sur les OGMs une des propositions
finales du panel n'a rien à voir avec l'ocuité ou l'innocuité
des organismes génétiquement modifiés : il s'agit que
les 'experts' qui rendent un avis public rendent également public
l'ensemble des contrats qui les lient à des entreprises privées…
En l'occurrence notre poignée de citoyens avait clairement perçu
les enjeux économiques à l'œuvre
qui étaient susceptibles de fausser considérablement la sérénité
de débats que l'on prétendait candidement cantonner à
des aspects 'techniques'. Leur regard avait bien englobé plus largement
et finalement de manière plus pertinente les enjeux de la question.
De la rareté des questions complexes
Le mot 'complexe' est à la mode. Sans nier l'existence de questions
complexes, cette multiplication est un rien suspecte et mérite donc
que l'on s'interroge sur la nature de la complexité. Ou bien la question
est intrinsèquement complexe, c'est à dire que pour en saisir
l'énoncé il faut effectuer un effort intellectuel que seuls
des esprits exercés à ce genre de pratique peuvent aisément
mener à son terme. Ou bien la question peut se poser en des termes
simples et avoir des réponses également simples à formuler
mais aucune réponse 'simple' dans le sens : évidemment meilleure
que les autres réponses et satisfaisant l'immense majorité
de la population. Les réponses possibles à la question peuvent
donc être simples à énoncer mais le choix entre les
réponses possibles peut être complexe à vivre pour le
décideur qui se trouve tiré à la hue et à la
dia par des intérêts contradictoires.
Dans les faits le premier type de question est en politique extrêmement
limité. Par contre les questions publiques sont par essence des dilemmes
puisque pour reprendre l'idée de Patrick Viveret les questions pour
lesquelles il existe une réponse satisfaisante pour toute les parties
ne deviennent jamais publiques. Une question publique
est une question pour laquelle une telle réponse n'existe pas et
qui demande un arbitrage. C'est pourquoi d'ailleurs
les appareils de décision raffolent de l'opacité et se gardent
bien de faire de la publicité sur une question dès lors qu'elle
est un peu 'complexe', c'est à dire qu'elle est susceptible de le
devenir en devenant publique. Il est bien plus sûr de ne rien en dire
et de prendre la décision dans le plus grand secret car une question
complexe si elle est publique peut être simple si elle est cachée,
il y a un lien évident entre publicité et complexité.
Si l'on n'admet pas le principe de realpolitik
selon lequel même la démocratie demande une marge d'opacité
et d'ignorance, si l'on ne s'en remet pas à une élite que
l'on espère bienveillante, alors il faut admettre que de multiples
questions doivent être mises en débat. Dès lors et comme
il n'est pas possible de débattre de tout tous ensemble, et que par
ailleurs il est difficile à une personne seule de supporter la responsabilité
de décisions incertaines, il faut trouver une autre procédure.
C'est là bien évidemment que la conférence de citoyens
offre une réponse magistrale. La décision
prise l'est par un groupe et au besoin à
l'issue d'un vote. Certes les débats peuvent être houleux et
la rédaction difficile, mais la nécessité de choisir
et de choisir pour tous et pour soi impose nécessairement d'aboutir
à un consensus. Ainsi, les questions
complexes pour une personne, les dilemmes, ne le sont pas pour un groupe.
C'est pourquoi la conférence de citoyens se présentent comme
une excellente réponse aux problèmes politiques compliqués
et à la judiciarisation de la vie politique.
De l'intelligence des citoyens quant ils sont en
situation de décision
On peut craindre que l'intelligence des personnes présentes dans
les conférences de citoyens ne soient pas à la hauteur des
enjeux. Mais ce serait ignorer deux choses.
La première est que la plupart des gens sont mal informés
tout simplement parce qu'ils n'ont pas eu le temps de le faire c'est à
dire de recevoir une information suffisante,
d'en débattre, de la digérer et finalement de se forger une
opinion personnelle. Or, un processus de conférence de citoyen diffère
fondamentalement d'un vote ou d'un sondage par le fait même que le
temps et les moyens sont procurés au jury pour se forger une opinion.
La seconde c'est que l'intelligence procède d'un effort, effort que
l'on consent à effectuer que si il y a un enjeu.
Pourquoi le citoyen devrait il se comporter de manière intelligente
alors que la mobilisation de son intelligence ne sert à rien dans
le régime politique actuel ? Il réserve son intelligence pour
là où elle a quelque chance d'être efficace. De fait
la conférence de citoyen a bien montré que dès lors
que des individus sont conscients de l'enjeu, qu'ils se sentent investis
d'une mission, mission dont la bonne exécution
requière leur intelligence, alors ils sortent leur intelligence de
leur poche et se révèlent tout à coup beaucoup plus
fins que ce que l'on pouvait supposer.
De la dictature de l'urgence
Mais, pourra-t-on objecter, si la compétence ne fait pas défaut
aux conférences de citoyens, cette compétence ne peut être
que le fruit d'un processus long puisqu'il faut du temps pour s'approprier
une question. Et, malheureusement, bien souvent en politique l'urgence commande
de faire vite ce qui rend vain l'espoir de voir se généraliser
ce type de conférence.
Je n'en suis pour ma part pas si sûr et je crois que l'immense majorité
des décisions structurantes de la vie publique ne requiert ni hâte
ni précipitation pour peu que l'on ne se soit pas laisser surprendre.
Car, certes, il faut le reconnaître, la démocratie est incompatible
avec l'urgence. L'urgence impose la dictature comme seul mode de règlement
des problèmes. Mais que déduire de cela sinon que c'est donc
un préalable à l'action démocratique que de tout faire
pour minimiser le nombre de situations d'urgence. Il n'y a de démocratie
que dans l'anticipation des problèmes. Avant d'être participative
ou représentative une démocratie
doit d'abord être anticipative !
Dans bien des cas l'urgence de la décision est souvent un artifice.
Toute personne ayant eu à prendre une décision ou à
demander à quelqu'un de prendre une décision connaît
la signification de l'expression 'arracher une décision'.
De même toute personne sait que lors des négociations l'un
des ressort psychologique le plus souvent employé consiste à
mettre la pression sur son partenaire en le pressant de se décider
souvent en sous-entendant qu'une non-décision serait catastrophique
et qu'il en porterait la responsabilité. L'urgence proclamée
est souvent une manipulation visant à couper cours au débat
et à la réflexion. S'il y a une 'urgence' politique c'est
bien celle de dénoncer partout la dictature de l'urgence qui permet
à l'essentiel des problèmes d'échapper
purement et simplement au débat public.
Jargon et usurpation
Il est un autre moyen extrêmement efficace car robuste et simple d'éliminer
tout débat démocratique en le rendant impossible et c'est
l'emploi des jargons. On sait que tout milieu social tend à créer
une langue hermétique dont l'origine répond à deux
besoins l'un légitime et l'autre moins, à savoir : 1) affiner
les concepts et créer des nuances nécessaires à l'avancement
de la pensée, 2) créer un territoire
linguistique qui permette de se reconnaître de se différencier
du reste de la population., et de créer un espace
de pouvoir.
L'efficacité d'un tel territoire linguistique est renforcé
par le fait qu'au moins en France l'éducation fonctionne sur un mode
de culpabilisation du non savoir : en cas d'incompréhension
c'est la personne qui écoute qui est en faute. Dès lors la
plupart des personnes sont réticentes dans la vie courante à
admettre qu'elles n'ont rien compris parce que leur premier réflexe
est de se sentir coupables de n'avoir rien compris et non pas de demander
à leur interlocuteur de se réexpliquer. Ce sentiment d'infériorité
est soigneusement entretenu dans le quotidien des personnes par des jargons
administratifs qui rendent la moindre facture de téléphone
ou le moindre courrier de votre banque proprement incompréhensible.
Le procédé malheureusement est grossier, mais ô combien
efficace, qui consiste à rendre absolument
incompréhensible la communication pour prévenir toute contestation.
C'est une manière particulièrement vicieuse d'être transparent
(l'information a bel et bien été transmise) sans l'être
(en fait la personne cible ne pouvait tout simplement pas la recevoir).
La prolifération des jargons menace d'ôter aux individus la
maîtrise des rouages essentiels de la société et menace
gravement la démocratie dans son vécu quotidien. L'expression
'nul n'est censé ignorer la loi' devient une farce dès
lors que l'on pose comme condition préalable à sa connaissance
et à sa compréhension de faire cinq années de droit
!
Donner la possibilité aux électeurs d'exercer
leur raison, voilà un antidote à la manipulation
de l'opinion. Mais le veut-on vraiment et comment, lorsque l'on entend
dénoncer la nature irrationnelle et instable de l'opinion publique,
ne pas songer qu'on refuse souvent aux citoyens les moyens d'exercer leur
raison ? Comment 'raisonnablement' demander une opinion 'raisonnable' quand
l'objet même du débat est présenté de telle sorte
qu'il est quasiment impossible d'exercer sa raison ? Condamner la 'jargonite'
et en traquer les effets dans la vie publique est donc un préalable
à l'établissement d'une vie publique démocratique et
l'on verra que les conférences de citoyens sont un moyen efficace
de lutter contre elle.
Contact : Matthieu Calame. FPH. 38, rue Saint-Sabin, 75011 Paris.
Tel: 01 43 14 75 75. Fax: 01 43 14 75 99. E-mail: mac@fph.fr
Plusieurs éléments concourrent à l'efficacité
des Conférences de Citoyens : un champ d'application illimité
; plusieurs modes de convocation ; une 'enquête' préliminaire
s'inspirant du modèle judiciaire ; une organisation équilibrée
des prises de parole ; un déroulement permettant le dialogue ; des
décisions au statuts différents ; un système relativement
peu coûteux qui conforte le législatif.Pour ceux qui sont convaincus
de l'intérêt fondamental des conférences de citoyens
pour le renouvellement de notre vie publique, il est intéressant
d'essayer d'imaginer ce que pourrait être en théorie leur champ
d'application, leur mode d'organisation et leur articulation avec des modes
démocratiques plus traditionnels.
Leur champs d'application
En tant que procédure démocratique leur champs d'application
est très large puisque l'on peut les
concevoir aussi bien à l'échelle d'une municipalité
qu'à l'échelle d'un état et qu'elles permettent aussi
bien d'aborder des questions d'urbanisme (elles peuvent avec intérêt
remplacer les commissaires lors des enquêtes publiques) que des questions
de politique énergétique ou des questions de politique de
l'éducation. Elles sont évidemment à recommander dès
lors que les négociations entre partenaires traditionnels sont en
situation de blocage ou de toute évidence faussées par l'attitude
d'un des acteurs. On ne saurait trop également encourager chaudement
les administration à soumettre l'ensemble de leurs textes officiels
ou de communication à des comités de lectures fonctionnant
selon le principe des conférences de citoyens… Santé,
éducation, retraite, toute question peut faire utilement l'objet
d'une conférence de citoyens.
Leur convocation
Qui décide de convoquer une conférence de citoyens ? Il est
vraisemblable que la réponse à cette question est multiple.
Il semble évident que le pouvoir représentatif doit pouvoir
le faire. Mais il est sage de donner ce pouvoir au législatif
plus qu'à l'exécutif, l'exécutif pouvant y voir un
moyen de court-circuiter le législatif, néanmoins la réflexion
est encore embryonnaire. En ce qui concerne le législatif, on peut
soit attribuer un pouvoir de convocation à chaque élu ou,
si ce pouvoir paraît excessif, exiger un quota
d'élus (10% un quart ou un tiers) en tout état de cause
il est important tout de même qu'il suffise d'une fraction modérée
d'élus pour convoquer car si le quota était trop élevé,
la conférence de citoyens resterait un outil extrêmement marginal.
Il est extrêmement important que cette voie représentative
de convocation soit complétée par une voie
plus directe. Deux solutions sans doute complémentaires se
présentent :
- premièrement le mode pétitionnaire
: une association réussissant à réunir, par exemple,
500.000 signatures peut obtenir la convocation d'une conférence.
- Mais il est également important de constituer un greffe
qui puisse recevoir les demandes plus isolées.
En clair tout corps de la société voir tout individu doit
pouvoir déposer au greffe une demande d'organisation de conférence
dès lors qu'il juge qu'elle est nécessaire. Un comité,
lui aussi tiré au sort pour une année, statuera de la recevabilité
ou non de la demande. Si l'on peut craindre des phénomènes
d'engorgement, l'établissement d'une jurisprudence permettra assez
vite d'écarter les demandes farfelues.
La préparation des dossiers
L'enjeu est comparable à celui d'une enquête
puisqu'il s'agit en amont de la conférence de collecter un maximum
d'informations factuelles et de points de vue pour permettre au jury de
compléter sa propre opinion et pour mener un débat. Il est
donc nécessaire de nommer des 'enquêteurs'
comparables aux juges d'instruction. Ces enquêteurs peuvent former
une branche administrative comparables aux administrations attachées
aux parlements (sénat et assemblée nationale). Il est important
qu'ils ne soient pas experts des questions traitées mais qu'ils fassent
preuve de compétence en terme de préparation des dossiers,
tout un savoir faire à élaborer. Ce personnel doit faire un
minimum de présélection des personnes appelées à
témoigner lors de la conférence. Le travail de ces administratifs
doit être public (au contraire de l'instruction
judiciaire). Les initiateurs de la conférence (que ce soit des députés,
des pétitionnaires ou des particuliers ayant saisi le greffe) ont
un droit automatique à être entendu par le comité de
citoyens lors de la conférence ainsi qu'à verser au dossier
un argumentaire qui soit présenté
dans l'appel à convocation et une liste d'intervenants, les 'témoins'.
A la veille de la conférence, le jury doit donc disposer :
- d'un dossier complet et lisible résultat du travail de collecte
de l'enquêteur comprenant une synthèse et des pièces
- Deux listes de 'témoins' potentiels,
établies indépendamment l'une par l'enquêteur l'autre
par les convocateurs. Chaque témoin est présenté brièvement
et a rédigé un texte d'une page sur son opinion sur la question.
Le choix du jury
Les membres du jury seront tirés au sort
et la participation sera obligatoire sauf raisons graves suivant en cela
le modèle des jurys d'assises. Les jurés seront rémunérés
sur une base identique. Une information sur leur fortune personnelle avant
et après la conférence doit prévenir les risques de
corruption.
Leur déroulement
Le déroulement de la conférence se fait en deux temps.
- Une première période de deux à trois jours avec lecture
des documents et audition sur une journée de l'enquêteur puis
des convocateurs. A l'issue de cette période, les convocateurs désignent
10 % des témoins, puis le jury désigne 80 % des témoins,
le jury peut d'ailleurs désigner des témoins qui ne soient
présents sur aucune des deux listes, enfin l'enquêteur désigne
les derniers 10 % des témoins ceci afin d'assurer un minimum de représentation
de toute les parties.
- Une deuxième période d'une semaine (deux maximum) permet
l'audition des parties. Chaque 'témoin' peut être interrogé
soit par les membres du jury, soit un représentant des convocateurs,
soit l'enquêteur. Un témoin peut être rappelé
à témoigner.
- Troisième période, à l'issue de l'audition, le jury
dispose de deux jours pour rédiger ses conclusions.
Portée de la décision
Plusieurs possibilités se présentent.
La première est que les conclusions soient purement informatives.
Néanmoins elles doivent au minimum faire l'objet d'une publication
dans le journal officiel.
La seconde est que les conclusions fassent l'objet d'un débat parlementaire
public.
La troisième est que les conclusions aient valeur de décision.
La quatrième que les conclusions fassent l'objet d'un referendum.
Peuvent incliner vers l'une ou l'autre des suites, la nature de la question
abordée, la tradition politique du pays, l'échelle du problème
(national, régional ou communal).
Le coût d'une telle procédure
On peut craindre qu'une telle procédure soit horriblement chère.
La question du coût économique d'un système politique
est-elle légitime ? On serait tenter de répondre que la démocratie
n'a pas de prix et que la participation d'un maximum de citoyens aux affaires
publiques est une finalité en elle-même, et même dans
une vision téléologique de progrès humain la finalité
par excellence. Mais si l'on accepte le débat on peut argumenter
que le coût à court terme et le coût à long terme
sont à prendre en considération. Qu'à court
terme le despotisme soit meilleur marché que la démocratie
est une évidence, par contre à long
terme les dérives naturelles des régimes autoritaires
laissent à penser que la démocratie est le plus économique
car le plus juste des systèmes, et l'histoire récente a montré
que les pays démocratiques avaient un développement économique
plus soutenu et plus durable. Si l'on compare maintenant un système
démocratique intégrant les conférences de consensus
à un système de démocratie
représentative, qu'on évoque les dérives actuelles
: corruption, trafic d'influence, caisse noire des partis, mouvements antiparlementaristes,
baisse constante de la participation politique que ce soit par la crise
des militants ou par l'abstentionnisme, tentation montante du repli sur
soi. La démocratie parlementaire n'apparaît pas comme une solution
particulièrement bon marché à long terme ! Si l'on
peut ergoter sur le prix de la démocratie, le peut-on sur le prix
de la paix civile ?
Source : Texte original
Contact : Matthieu Calame. FPH. 38, rue Saint-Sabin, 75011 Paris.
Tel: 01 43 14 75 75. Fax: 01 43 14 75 99. E-mail: mac@fph.fr
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